Путь законопроекта от рождения до принятия: как в Украине разрабатывают и принимают законы
За последние два года в парламенте зарегистрировали в общей сложности почти 4 тысячи законопроектов. Из них законами стало чуть менее 13%. В Украине законопроекты могут подавать только народные депутаты, Кабинет министров и президент. Конечно, не все тексты таких инициатив разрабатывают они же — часто этим занимаются помощники, профильные организации и другие эксперты. Заборона рассказывает, как в Украине происходит законотворческий процесс и что делать, если у вас возникла идея законодательной инициативы.
Обычно процедура состоит из нескольких стадий: проявление инициативы, обсуждение законопроекта и принятие законопроекта. Каждая из этих стадий делится на этапы. Например, в проявление инициативы входят разработка законопроекта, внесение и отзыв предложений и поправок, а также их рассмотрение. На второй и третьей стадиях различают рассмотрение законопроектов в трех чтениях. Последняя стадия законодательного процесса включает процедуру подписания законов, публикации и введения их в действие.
У меня есть идея законопроекта — что делать?
Законодательная инициатива — дело, доступное не каждому. На это имеют право только три субъекта власти: президент, народные депутаты и Кабмин. Но если, скажем, вы не президент, не нардеп и не работаете в министерстве, вы можете найти кого-то, кто будет продвигать ваш законопроект.
В Украине работают правозащитные и общественные организации, у которых есть выходы на депутатов. Обратиться туда — самый простой и действенный способ. Например, у вас появилась идея законопроекта о прижизненном донорстве органов. Было бы логично найти какую-то пациентскую организацию и разработать основные положения вместе с ними. Далее пациентская организация контактирует с различными депутатами и уточняет, кому из них было бы интересно продвигать этот проект закона в Верховной Раде.
«Если человек, у которого возникла идея законопроекта, является экспертом в теме, ему гораздо проще присоединиться к законотворческому процессу, предложив свою экспертизу на каком-то из этапов», — объясняет Забороне аналитик школы политической аналитики Национального университета «Киево-Могилянская академия» Антон Суслов.
Народный депутат Верховной Рады от партии «Голос» Роман Лозинский рассказывает, что его команде законопроекты иногда предлагают в соцсетях.
«Как-то Павел Островский мне написал, что запрет российских соцсетей прекратится через месяц. Тогда я быстренько зарегистрировал постановление и собрал коалицию подписантов от всех фракций кроме «Оппозиционной платформы — За жизнь». Я инициировал внеочередное заседание Верховной Рады, состоялось обсуждение и впоследствии за постановление проголосовало большинство», — рассказывает он Забороне.
То есть формально в документах инициатором и автором законопроекта является депутат, но на самом деле очень часто законопроекты пишутся именно в общественных организациях. В то же время, если идея законопроекта относится к области, которой занимается определенное министерство, можно попробовать связаться с ним, объясняет Суслов, но добавляет: и министерство, и Офис президента возьмутся за такую инициативу с гораздо меньшей вероятностью, чем депутат.
«Депутат — это политическая должность. Он в какой-то степени зависит от избирателей и должен выполнять такую работу. Мне неизвестны случаи, когда просто обычный человек обратился в министерство или ОП с законопроектом и в итоге за него проголосовали в Раде», — говорит Суслов.
Еще один вариант, объясняет Суслов, тоже не подойдет для рядовых граждан, — продвигать инициативу через лоббистов. Законодательно лоббизм в Украине никак не урегулирован, однако есть представители определенных бизес-кругов, которые лоббируют законопроекты в своей области. Например, есть ассоциации аграриев и, если ваша идея касается поддержки фермерства в Украине, то, вероятно, такая ассоциация возьмется за вашу инициативу, будет ее разрабатывать и продвигать.
«То есть если конкретно говорить, то людьми, пишущими текст, который затем превращается в закон, являются экспертные круги. Затем подключаются юристы. Они вносят в него юридически корректные формулировки. Для того чтобы закон правильно работал, он должен быть правильно написан», — говорит Забороне народный депутат Украины от партии «Слуга народа» Александр Санченко.
По словам Санченко, случаи, когда законопроект инициировал человек с улицы, возможно, и есть. Однако их очень мало.
«Скорее всего, это будет происходить в формате, когда народный депутат едет встречаться с избирателями в регионы, скажем, к аграриям, и они говорят, что можно улучшить. Потом обсуждают то, как это можно сделать на уровне Верховной Рады, Кабмина, и можно ли это изменить на местном уровне. В таких случаях происходит хорошая синергия: с одной стороны есть человек — эксперт в своем деле, а с другой — народный депутат, который хорошо разбирается в инструментарии, при помощи которого государство может максимально удовлетворить запрос или инициативу от граждан», — объясняет нардеп.
Роман Лозинский говорит, что чаще всего готовые тексты законопроектов эксперты несут нардепам от «Слуги народа», поскольку у тех «контрольный пакет акций»: они представляют большинство в Раде и возглавляют большинство профильных комитетов и подкомитетов.
«Законопроект направляется председателю подкомитета [узкие группы на базе профильных комитетов]. Он или она обсуждают его сначала в кругу фракции, формируют какую-то позицию по нему, могут объединяться в позиции с другими партиями», — объясняет Лозинский.
Подача законопроекта
Как мы уже говорили, подавать законопроекты в Верховную Раду могут или нардепы, или президент, или Кабмин. Поэтому тот, кто возьмется продвигать ваш законопроект, должен подать его в Верховную Раду в письменной форме со своей подписью.
Вместе с законопроектом вносят сопроводительную записку, в которой следует обосновать необходимость его принятия и описать цели, задачи, основные положения будущих законов, ожидаемые социально-экономические и другие последствия их применения. Также следует прописать, сколько затрат потребует законопроект, и обосновать их.
В законодательстве есть регламент, по которому должны писаться законопроекты. В Верховной Раде Украины есть специальный комитет, который исследует текст законопроекта на соответствие законодательству. Если что-то не так, то в течение 15 дней законопроект возвращают инициаторам с указанием причин. Все вероятные причины предусмотрены регламентом Верховной Рады Украины.
Если с законопроектом все нормально, его рассматривают на заседаниях профильного комитета ВРУ. Сейчас в парламенте работают 23 профильных комитета — каждый из них отвечает за какую-то отдельную отрасль. Например, законопроект о поддержке фермерства будет рассматривать Комитет по вопросам аграрной и земельной политики, а о прижизненном донорстве органов — Комитет по вопросам здоровья нации, медицинской помощи и медицинского страхования. Чтений законопроекта в профильных комитетах может быть сколько угодно. В конце концов комитет прописывает свое заключение по законопроекту и рекомендует включать или не включать его в повестку дня.
Это нужно для того, чтобы отсеять некомпетентные, бессмысленные или даже вредные идеи. По результатам рассмотрения в профильных комитетах авторы законопроекта могут дорабатывать текст, если у членов комитета есть к нему существенные замечания.
«Срок, в течение которого должно состояться обсуждение до попадания в комитет на рассмотрение, не регламентирован. Но когда появляется определенная инициатива написать законопроект, то комитет определяет профильный подкомитет, которому эта инициатива ближе. И уже подкомитет рассылает приглашения в разные институты, экспертные группы. Далее с экспертами устраивают дискуссии, разные люди высказываются по этому поводу. В результате обсуждений могут создаваться узкие экспертные группы по 5-10 человек для ежедневных встреч и наработок. Для всего этого нужно время. Бывают случаи, когда текст законопроекта разрабатывается по пять лет», — рассказал Александр Санченко.
Решающий момент
Далее законопроект попадает на общее заседание парламента. Важная часть работы на этом этапе — объяснить депутатам, которые должны голосовать за проект, о чем он и зачем нужен.
«Так принимаются многие законопроекты. Например, в случае законопроекта о легализации медицинского каннабиса пациентская организация, которая им занималась, шла сначала в одну фракцию, затем в другую и так далее. В этих фракциях проводят консультации, где объясняют целесообразность проекта закона. Конечно, есть дружественные фракции, а есть те, кто с самого начала будет против инициативы. Но всех можно убедить», — считает Антон Суслов.
Как говорит Александр Санченко, часто «продвижение» законопроектов происходит во фракционных чатах в соцсетях. Иногда нардепы печатают брошюры с информацией о законопроекте, а иногда устраивают какие-то активности перед заседанием, как это было перед голосованием за законопроект о медицинском каннабисе.
Перед тем как законопроект примут, его должны обсудить, одобрив основные положения, — обычно их рассматривают в трех чтениях. Во время каждого из них, если у нардепов есть претензии к законопроекту, он направляется на доработку.
Во время первого чтения законопроекта Верховная Рада заслушивает:
По результатам обсуждения в первом чтении Верховная Рада может принять законопроект за основу (с возможной доработкой), поручить соответствующим комитетам подготовить законопроект ко второму чтению, отклонить проект закона или передать его на доработку инициатору или профильным комитетам. Если законопроект нуждается в народном обсуждении, его публикуют на правительственном портале и направляют на доработку с учетом результатов этого обсуждения.
Второе чтение — основное в рассмотрении законопроекта. Ко второму чтению законопроект подается в виде таблицы, содержащей:
Во время второго чтения Верховная Рада проводит его постатейное обсуждение и осуществляет постатейное голосование. После этого парламент принимает одно из следующих решений:
Роман Лозинский говорит, что в некоторых случаях для законопроектов могут сокращать процедуру обсуждения и рассмотрения — тогда законопроект все равно должен пройти все этапы, однако срок между ними может сокращаться. Есть и такие законопроекты, для которых сознательно создают препятствия, чтобы затянуть процесс — так было с законом №2571-д, менявшим регуляцию банковской деятельности. Этот законопроект называли «антиколомойским», поскольку он делал невозможным возвращение «ПриватБанка» его бывшему владельцу, олигарху Игорю Коломойскому. Тогда нардепы внесли более 16 тысяч поправок к законопроекту. Это — один из механизмов затягивания рассмотрения законопроектов.
Законопроект, подготовленный к третьему чтению, выводы соответствующих комитетов и другие материалы распространяются среди депутатов не позднее чем за два, а для связанных с Конституцией — за четыре дня до рассмотрения их на заседании Верховной Рады.
Во время третьего чтения Верховная Рада может:
Последний этап
Когда закон принят, в течение пяти дней аппарат Верховной Рады Украины оформляет необходимые документы, которые должен подписать председатель парламента. Далее закон подается на подпись президенту Украины.
У президента есть 15 дней, чтобы подписать закон. Если закон его не устраивает, он может вернуть его в Верховную Раду со своими мотивированными и сформулированными предложениями. Если президент Украины в течение установленного срока не вернул закон на повторное рассмотрение, он считается одобренным президентом, должен быть подписан и официально обнародован.
Если президент вернул законопроект в ВРУ и во время повторного рассмотрения закон снова приняли как минимум две трети ее конституционного состава, президент обязан его подписать и официально обнародовать в течение 10 дней. Если президент Украины не подписал такой закон, он безотлагательно официально обнародуется председателем Верховной Рады Украины и публикуется с его подписью.
Закон вступает в силу через 10 дней со дня его официального обнародования, если иное не предусмотрено самим законом.
