Верховна Рада ухвалила закон № 5655, що реформує містобудування. Його критикують майже всі, і ось чому

13 грудня Верховна Рада України ухвалила в другому читанні законопроєкт № 5655 щодо реформування сфери містобудівної діяльності. За нього віддали голоси 228 депутатів. Автори переконують: законопроєкт має продовжити реформу містобудування, цифровізує галузь та усуне корупційні ризики у ній. Проте документ має істотні недоліки та, зокрема, створює можливості для зловживання самовільним будівництвом. Заборона розповідає, що відомо про закон № 5655, за що його критикують архітектори, керівники міст та громадськість, та чи можна його скасувати.

Що відомо про закон № 5655?

Законопроєкт «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності» існує вже два роки. В першому читанні його прийняли 1 липня 2021 року, і відтоді його активно просувала голова партії «Слуга народу» Олена Шуляк.

Законопроєкт, зокрема, передбачав ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції (ДАБІ), що раніше погоджувала введення об’єктів в експлуатацію. Ліквідація ДАБІ дає замовнику можливість самому обирати, хто контролюватиме будівництво: виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань містобудівного контролю чи приватні контролери — уповноважені юридичні особи, з якими замовник укладає договір.

Однак інспекцію ліквідували ще до прийняття законопроєкту в другому читанні: 15 вересня 2021 року таке рішення ухвалив Кабмін. Фактично розформування ДАБІ знищило все можливе державне регулювання, оскільки на заміну інспекції не створили тимчасового виконавчого органу. Замість ДАБІ діють Державна інспекція архітектури та містобудування України (ДІАМ), Державне агентство з технічного регулювання у містобудуванні та Державна сервісна служба містобудування. Але жоден з цих органів не є повністю легітимним і повноважним, тому що ДАБІ не було ліквідовано за рішенням Верховного Суду, як того вимагала процедура. Забудовники пішли в суд, де було визнано, що ДАБІ не ліквідували остаточно. Фактично ДІАМ вважає себе новим органом, а не правонаступником ДАБІ — отже, повноваження інспекції не могли перейти до якогось іншого органу, і саме ДАБІ залишається головним органом контролю над містобудуванням. Наразі невідомо, хто може проводити такий нагляд замість ДАБІ. 

Законопроєкт № 5655 Верховна Рада України мала розглянути в другому читанні ще на початку грудня, але його текст не оприлюднювали аж до 30 листопада. Навіть народні депутати — члени профільного комітету отримали остаточну порівняльну таблицю за кілька годин до самого засідання. Вона налічувала 2110 сторінок, тобто часу на опрацювання документа фактично не було. Однак 1 грудня перед самим засіданням законопроєкт раптово зняли з розгляду, і зробили це вже 8 грудня. 

Причиною затримки стала відсутність голосів через одночасну критику законопроєкту з боку Мінкульту, Асоціації міст України та Головного юридичного управління, а також офіційний лист НАЗК про те, що запропонована редакція закону не узгоджується з Антикорупційною стратегією та не розв’язує проблем недосконалості чинних інструментів контролю та недостатньої прозорості в галузі будівництва.

Попри всі проблеми з положеннями закону та його загальною критикою, законопроєкт № 5655 зрештою прийняли у другому читанні 13 грудня, що обурило майже всіх. 

Що не так із законом № 5655?

4 липня у швейцарському Лугано презентували масштабну програму повоєнної відбудови України. Програма має стати українським планом Маршалла і передбачає залучення понад 750 мільярдів доларів на відбудову та розвиток країни впродовж наступних десяти років — зокрема й на оновлення всієї стратегії містобудування.

Законопроєкт передбачає централізацію повноважень з містобудування та використання грошей на відбудову. 2 грудня 2022 року Кабмін ухвалив створення Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України (що обʼєднує колишні Мінінфраструктури та Міністерство розвитку громад та територій). Таке рішення в поєднанні з законопроєктом № 5655 зосереджує контроль над «Великою відбудовою» в одному міністерстві — це і виділення коштів, і формування державної політики, і затвердження нормативної бази в будівництві, і безпосередній контроль над діяльністю проєктувальників та експертних організацій.

Законопроєкт № 5655 також послаблює внутрішній антикорупційний контроль. Така концентрація повноважень в одному відомстві створює значні корупційні ризики при проведенні «Великої відбудови», адже тепер лише одне міністерство відповідатиме і за питання розподілу коштів, і за створення «зручної» нормативної бази, і за контроль над її «правильним» виконанням по всіх напрямах.Згідно з частиною 3 статті 42 Конституції України, держава має контролювати містобудування. Однак новий закон фактично знімає з держави відповідальність за дотримання законодавства при будівництві та послаблює контроль як за самим будівництвом, так і за діями чиновників. 

Суттєву частину повноважень закон передає від чиновників приватним особам, що виводить їхні дії з-під нагляду антикорупційного законодавства та спеціальних антикорупційних органів. Це, зокрема, призведе до суттєвого зростання кількості випадків незаконного будівництва. Крім цього, введення приватного контролю та відсутність державного контролю прямо суперечать Конституції.

Така реформа містобудування також не передбачає обов’язкову повноцінну перевірку при реєстрації права на будівництво. Фактично дозвіл на будування видаватимуть автоматично, без перевірки документів. За таких умов відбувається автоматична державна реєстрація «спеціальних майнових прав», в тому числі — на значну кількість незаконних будівництв.

10 жовтня 2022 року набрав чинності закон «Про гарантування речових прав на об’єкти нерухомого майна, які будуть споруджені в майбутньому». Він започатковує «спеціальні майнові права на майбутні об’єкти будівництва», державна реєстрація яких відбувається автоматично після отримання права на будівництво. Він також регулює порядок іпотеки для цих «спеціальних майнових прав» з автоматичною їх оцінкою. Вкупі з законопроєктом № 5655 це створює ідеальні умови для появи нових активів, які можна у шахрайський спосіб виводити з банків через видачу іпотечних кредитів під заставу «спеціальних майнових прав».

Окремо закон затверджує необов’язковість виконання вимог планування територій і одночасно не передбачає усунення виявлених порушень законодавства щодо містобудування, зокрема якщо забудовники до моменту набрання чинності закону отримали право на будівництво за корупційною схемою. 

Передбачена законом реформа містобудування вводить обов’язкове створення власних органів містобудівного контролю в кожній територіальній громаді (а їх майже 1500). Це збільшить кількість чиновників в кілька разів і, відповідно, вимагатиме додаткового фінансування, що також ускладнить антикорупційний контроль у галузі будівництва.

Найбільшій критиці піддають позбавлення місцевого самоврядування та архітекторів можливості планувати розвиток міст та примушувати забудовників дотримуватися містобудівної документації.

Крім цього, одне з положень законопроєкту створює єдину державну електронну систему у сфері будівництва, через яку можна буде зареєструвати права на виконання підготовчих та будівельних робіт. Право користуватися цим реєстром нададуть нотаріусам та державним реєстраторам. 

Українські архітектори виступили проти ухвалення законопроєкту 16 листопада 2021 року. Вони заявили, що законопроєкт зазіхає на авторське право архітекторів, адже після ухвалення закону авторські майнові права можна буде передавати.

Що кажуть автори закону?

Як зазначає одна з авторок законопроєкту, заступниця парламентського комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, голова партії «Слуга народу» Олена Шуляк, законопроєкт № 5655 зменшить корупцію у сфері містобудування та надасть місцевій владі необхідні інструменти, щоб протидіяти хаотичній забудові й незаконному будівництву — аж до демонтажу незаконних об’єктів без рішення суду.

«Ми плануємо глобальну відбудову країни і не можемо дозволити, щоби через недосконалість законодавства гроші — і з бюджету, і від міжнародних партнерів — могли використовувати не за основним призначенням», — зазначала раніше Олена Шуляк.

Також ініціатори норми про приватний контроль над містобудуванням наводять як приклад досвід США, Великобританії та Франції, де також існують приватні контролери.

Однак в цих країнах є можливість залучати мешканців до планування міста на ранній стадії — наприклад, у Лондоні. А в Нью-Йорку без підпису головного архітектора не можна нічого будувати взагалі. Крім того, в цих країнах містобудівна документація включає висотність та щільність забудови, там працюють містобудівні ради, що розглядають кожен об’єкт будівництва окремо, проводяться архітектурні конкурси для підвищення якості новобудов.

В такій системі запобіжників, де все вже було ретельно обговорено, погоджено і затверджено заздалегідь за участі мешканців, фахівців та мерії, контроль над будівництвом можна віддати і приватним структурам. В Європі функцію контролю виконує місцева влада. 

Хто критикував закон?

Закон критикували мери міст, архітектори та громадськість. Зокрема, мер Львова Андрій Садовий наголосив на необхідності більш детального обговорення реформи містобудування і закликав відкласти розгляд проєкту: «Згідно з пропонованим законопроєктом, контрольні функції отримає приватна інспектуюча компанія. Її може створити, наприклад, сам забудовник. Натомість представники міської ради навіть не матимуть права потрапити на територію, де відбувається будівництво».

Мер Києва Віталій Кличко підкреслив, що законопроєкт № 5655 легалізує самовільне будівництво. Це порушує права як жителів громад, так і власників земельних ділянок у місті.

Архітектурна спільнота записала кілька відеозвернень з закликом не ухвалювати законопроєкт № 5655. Крім цього, чимало урбаністичних та активістських спільнот, як-от «Квіти України», виступали проти закону ще торік, під час Маршу за Київ.

Архітекторка, заступниця голови Архітектурної палати України Анна Кирій назвала цей закон містоґвалтівним та зазначила, що він створює систему, в якій доброчесні архітектори залишаться без роботи, а проєкти для міста розроблятимуть ті, хто виконує всі забаганки забудовників. Це, на її думку, суттєво вплине на якість архітектури та міського простору, адже такі безіменні об’єкти створюватимуть на основі економічної доцільності в трактуванні забудовників.

Окремо цей закон призводить до втрати пам’яток архітектури та об’єктів культурної спадщини, оскільки погодження проєктів будівництва з органами охорони культурної спадщини (ООКС) проходитиме через електронну систему. На такі погодження ООКС має 14 днів з можливістю продовження ще на 10 днів. «У випадку відсутності погоджень або заперечень проєктна документація на об’єктах культурної спадщини вважається погодженою. Це закладає широке поле для зловживань і призведе до незворотної втрати пам’яток архітектури та об’єктів культурної спадщини, які і так сьогодні нищаться непорядними забудовниками», — пояснила Анна Кирій.

Законопроєкт № 5655 також передбачає страхування лише двох учасників галузі: уповноважених осіб з містобудівного контролю та експертних організацій (приватний контроль та приватні експертизи). При цьому архітектори несуть цивільно-правову, дисциплінарну, адміністративну, кримінальну, моральну й персональну відповідальність, і страхуванню не підлягають. Фактично, якщо приватні компанії зроблять помилку, на це просто закриють очі, а страхові компанії покриють завдану шкоду. Але якщо помилки припуститься архітектор, він заплатить штраф, буде позбавлений архітектурного сертифіката, який дозволяє йому працювати, і буде зобовʼязаний відшкодовувати збитки третім особам.

Архітектурна спільнота надавала пропозиції до законопроєкту та намагалася внести правки у закон. Однак після вуличних протестів 16 листопада 2021 року від команди авторів законопроєкту до архітектурної спільноти почали надходити погрози та попередження.

Лектор Харківської школи Архітектури Павло Федорів зауважив, що дерегуляція містобудування руйнує громади й місцеве самоврядування, а також перешкоджає справедливій та стійкій відбудові міст.

Архітектор та доброволець Антон Целовальник у своєму відеозверненні назвав законопроєкт несправедливим: «Він написаний не для того, щоб покращити наше життя, а для того, щоб покращити життя невеликої кількості людей».

Громадські організації (серед них Рух ЧЕСНО, Центр протидії корупції, De jure), Асоціація міст України, низка ГО та ЗМІ випустили заяву, де наголошують, що законопроєкт № 5655 треба відтермінувати.

Одна з ключових проблем, про яку говорить Рух ЧЕСНО, — це те, що громадяни України не зможуть впливати на відбудову країни, а забудовники контролюватимуть самі себе.

Чи можна скасувати закон?

Менш ніж за добу після ухвалення закону на сайті президента України зʼявилася петиція з вимогою накласти на нього вето. Зараз вона вже набрала необхідну кількість голосів.

Подальша доля відбудови України та містобудування залежить від Володимира Зеленського.