Шлях законопроєкту від народження до ухвалення: як в Україні розробляють та приймають закони

За останні два роки в парламенті зареєстрували загалом майже 4 тисячі законопроєктів. З них законами стали трохи менш як 13%. В Україні законопроєкти можуть подавати лише народні депутати, Кабінет міністрів та президент. Звісно, не всі тексти таких ініціатив розробляють саме ці люди — часто цим займаються помічники, профільні організації та інші експерти. Заборона розповідає, як в Україні відбувається законотворчий процес та що робити, якщо у вас виникла ідея законодавчої ініціативи.

Зазвичай процедура складається з кількох стадій: прояв ініціативи, обговорення законопроєкту, прийняття законопроєкту. Кожна з цих стадій ділиться на окремі етапи. Наприклад, у прояв ініціативи входять розробка законопроєкту, внесення та відкликання пропозицій і поправок та їхній розгляд. На другій і третій стадіях розрізняють розгляд законопроєктів у трьох читаннях. Остання стадія законодавчого процесу включає процедуру підписання законів, опублікування і введення їх у дію.

У мене є ідея законопроєкту — що робити?

Законодавча ініціатива — справа, доступна не кожному. На неї мають право лише три суб’єкти влади: президент, народні депутати та Кабмін. Але якщо, скажімо, ви не президент, не нардеп та не працюєте у міністерстві, ви можете знайти когось, хто просуватиме ваш законопроєкт.

В Україні працюють правозахисні та громадські організації, які мають виходи на депутатів. Звернутися туди — найпростіший і найдієвіший спосіб. Наприклад, у вас з’явилася ідея законопроєкту про прижиттєве донорство органів. Було б логічно знайти якусь пацієнтську організацію та розробити основні положення разом із ними. Далі пацієнтська організація контактує з різними депутатами та уточнює, кому із них було б цікаво просувати цей проєкт закону у Верховній Раді. 

«Якщо людина, у якої виникла ідея законопроєкту, є експертом у темі, їй набагато простіше долучитися до законотворчого процесу, запропонувати свою експертизу на якомусь з етапів», — пояснює Забороні аналітик школи політичної аналітики Національного університету «Києво-Могилянська академія» Антон Суслов.

Читати більше новин в Telegram

Народний депутат Верховної Ради від партії «Голос» Роман Лозинський розповідає, що його команді законопроєкти іноді пропонують у соцмережах.

«Якось мені написав Павло Островський, що заборона російських соцмереж припиниться за місяць. Тоді я швиденько зареєстрував постанову та зібрав коаліцію підписантів з усіх фракцій крім «Опозиційної платформи — За життя». Я ініціював позачергове засідання Верховної Ради, відбулося обговорення та згодом за постанову проголосувала більшість», — розповідає він Забороні.

Тобто формально в документах ініціатором та автором законопроєкту є депутат, але насправді дуже часто законопроєкти пишуться саме у громадських організаціях. Водночас, якщо ідея законопроєкту належить до галузі, якою опікується певне міністерство, можна спробувати сконтактувати з ним, пояснює Суслов, але додає: і міністерство, і Офіс президента візьмуться за таку ініціативу із набагато меншою ймовірністю, ніж депутат.

«Депутат — це політична посада. Він якоюсь мірою залежить від виборців і має виконувати таку роботу. Мені невідомі випадки, коли просто пересічна людина звернулася до міністерства або ОП із законопроєктом і у підсумку його проголосували в Раді», – говорить Суслов.

Ще один варіант, пояснює Суслов, який також не підійде для пересічних громадян, — просувати ініціативу через лобістів. Законодавством лобізм в Україні ніяк не врегульований, проте є представники певних бізес-кіл, які лобіюють законопроєкти у своїй галузі. Наприклад, є асоціації аграріїв і, якщо ваша ідея стосується підтримки фермерства в Україні, то, ймовірно, така асоціація візьметься за вашу ініціативу, буде її розробляти та просувати.

«Тобто якщо конкретно говорити, то людьми, які пишуть текст, що потім перетворюється на закон, є експертні кола. Потім підключаються юристи. Вони вносять у нього юридично коректні формулювання. Для того, щоби закон правильно працював, він має бути правильно виписаний», — говорить Забороні народний депутат України від партії «Слуга народу» Олександр Санченко. 

Санченко каже, що випадки, коли законопроєкт ініціювала людина з вулиці, можливо, й існують. Однак їх дуже мало. 

«Скоріш за все, це відбуватиметься у форматі, коли народний депутат їде зустрічатися з виборцями у регіони, скажімо, до аграріїв, і вони кажуть, що можна покращити. Далі обговорюють те, як це можна зробити на рівні Верховної Ради, Кабміну, і чи можливо це змінити на місцевому рівні. У таких випадках відбувається гарна синергія: з одного боку є людина, яка є експертом у своїй справі, а з іншого — народний депутат, який добре розуміється на тому інструментарії, який є у держави, щоби максимально задовольнити запит чи ініціативу від громадян», — пояснює нардеп.

Роман Лозинський говорить, що найчастіше готові тексти законопроєктів експерти несуть нардепам від «Слуги народу», оскільки в тих «контрольний пакет акцій»: більшість в Раді та очолення більшості профільних комітетів та підкомітетів.

«Законопроєкт направляють голові підкомітету [вужчі групи на базі профільних комітетів]. Він чи вона обговорюють його спочатку в колі фракції, формують якусь позицію щодо нього, можуть об’єднуватися в позиції з іншими партіями», — пояснює Лозинський.

Подання законопроєкту

Як ми вже казали, подавати законопроєкти до Верховної Ради можуть або нардепи, або президент, або Кабмін. Тому той, хто візьметься просувати ваш законопроєкт, має подати його до Верховної Ради у письмовій формі зі своїм підписом. 

Разом із законопроєктом вносять супровідну записку, в якій слід обґрунтувати необхідність його прийняття та описати цілі, завдання, основні положення майбутніх законів, очікувані соціально-економічні та інші наслідки їхнього застосування. Також слід прописати, скільки законопроєкт потребує витрат, та обґрунтувати ці витрати.

У законодавстві є регламент, за яким мають писатися законопроєкти. У Верховній Раді України є спеціальний комітет, який досліджує текст законопроєкту на відповідність законодавству. Якщо щось не так, то впродовж 15 днів законопроєкт повертають ініціаторам із зазначенням причин. Усі ймовірні причини передбачені у регламенті Верховної Ради України.

Якщо із законопроєктом все нормально, його розглядають на засіданнях профільного комітету ВРУ. Нині у парламенті працюють 23 профільних комітети — кожен із них відповідає за якусь окрему галузь. Наприклад, законопроєкт про підтримку фермерства розглядатиме Комітет з питань аграрної та земельної політики, а про прижиттєве донорство органів — Комітет з питань здоров’я нації, медичної допомоги та медичного страхування. Читань законопроєкту у профільних комітетах може бути скільки завгодно. Комітет в результаті прописує свій висновок щодо законопроєкту та рекомендацію включати або не включати його в порядок денний.

Це потрібно для того, щоби відсіяти некомпетентні, безглузді або навіть шкідливі ідеї. За результатами розгляду у профільних комітетах автори законопроєкту можуть доробляти текст, якщо у членів комітету є до нього суттєві зауваження.

«Термін, в який має відбутись обговорення до потрапляння в комітет на розгляд, не регламентований. Але коли з’являється певна ініціатива написати законопроєкт, то комітет визначає профільний підкомітет, якому ця ініціатива найближче. І вже підкомітет розсилає запрошення у різні інститути, експертні групи. Далі з експертами влаштовують дискусії, різні люди висловлюються з цього приводу. В результаті обговорень можуть створювати вужчі експертні групи по 5-10 людей для щоденних зустрічей та напрацювань. Для цього всього потрібен час. Бувають випадки, коли текст законопроєкту напрацьовується і п’ять років», — розповів Олександр Санченко.

Вирішальний момент

Далі законопроєкт потрапляє на загальне засідання парламенту. На цьому етапі є також важлива частина роботи — депутатам, які мають голосувати за цей проєкт, треба пояснити, про що він та навіщо потрібен. 

«Так ухвалюються багато законопроєктів. Наприклад, у випадку законопроєкту про легалізацію медичного канабісу пацієнтська організація, яка ним опікувалася, йшла спочатку до однієї фракції, потім до іншої тощо. У цих фракціях проводять консультації, де пояснюють доцільність проєкту закону. Звісно, є дружні фракції, а є ті, хто з самого початку буде проти ініціативи. Але всіх можна переконати», — вважає Антон Суслов.

Як говорить Олександр Санченко, часто «просування» законопроєктів відбувається у фракційних чатах у соцмережах. Іноді нардепи друкують брошури з інформацією про законопроєкт, а іноді влаштовують якісь активності перед засіданням, як це було перед голосуванням за законопроєкт про медичний канабіс.

Перед тим як законопроєкт ухвалять, його мають обговорити та схвалити основні положення — зазвичай їх розглядають у трьох читаннях. Під час кожного з них, якщо нардепи мають претензії до законопроєкту, його надсилають на доопрацювання. 

Під час першого читання законопроєкту Верховна Рада заслуховує:

За результатами обговорення в першому читанні Верховна Рада може прийняти законопроєкт за основу (з можливим доопрацюванням), доручити відповідним комітетам підготувати законопроєкт на друге читання, відхилити проєкт закону чи передати його на доопрацювання ініціатору або профільним комітетам. Якщо законопроєкт потребує народного обговорення, його публікують на урядовому порталі і направляють на доопрацювання з урахуванням результатів цього обговорення. 

Основним у розгляді законопроєкту є його друге читання. Законопроєкт до другого читання подається у вигляді таблиці, яка містить: 

Під час другого читання Верховна Рада проводить його постатейне обговорення та здійснює постатейне голосування. Після цього парламент ухвалює одне з таких рішень:

Роман Лозинський говорить, що в деяких випадках для законопроєктів можуть скорочувати процедуру обговорення та розгляду — тоді законопроєкт все одно має пройти всі етапи, однак термін між ними може скорочуватися. Є й такі законопроєкти, для яких умисно створюють перешкоди, щоби затягнути процес — так було із законом №2571-д, який змінював регуляцію банківської діяльності. Цей законопроєкт ще називали «антиколомойським», оскільки він унеможливлював повернення «ПриватБанку» його колишньому власнику, олігарху Ігорю Коломойському. Тоді нардепи внесли понад 16 тисяч поправок до законопроєкту. Це — один із механізмів затягування розгляду законопроєктів.

Законопроєкт, підготовлений до третього читання, висновки відповідних комітетів та інші матеріали поширюються серед депутатів не пізніше як за два, а для пов’язаних з Конституцією — за чотири дні до їхнього розгляду на засіданні Верховної Ради.

Під час третього читання Верховна Рада може:

Останній етап

Коли закон ухвалили, упродовж п’яти днів апарат Верховної Ради України оформлює необхідні документи, які має підписати голова парламенту. Далі закон подається на підпис президентові України.

У президента є 15 днів, аби підписати закон. Якщо закон його не влаштовує, він може повернути його до Верховної Ради зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями. Якщо президент України впродовж встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, він вважається схваленим президентом і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо президент повернув законопроєкт до ВРУ та під час повторного розгляду закон знову ухвалили щонайменше двома третинами від її конституційного складу, президент зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити впродовж 10 днів. Якщо президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється головою Верховної Ради України й публікується за його підписом.

Закон набирає чинності через 10 днів із дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом.